文/彭坚中国（深圳）综合开发研究院产业发展和城市规划中心主任，经济学博士候选人

自年起，国家级技术创新联盟试点工作已推进了十四年。新时期，面对国家科技自立自强的更高战略要求和更加开放、复杂、多变的外部环境，我国需要有的放矢借鉴日本等国经验，引导推动产业技术创新战略联盟更快更优更强发展，做出更大的开创性贡献，当好国家技术创新工程和新型举国体制的核心载体，在技术攻关、制度创新、文化重构、理论供给等方面发挥系统性的先行示范作用。

一、从日本经验看技术创新联盟的四大成功要素

建设官产学研融合的技术创新联盟，是东亚、美欧发达国家持续占领全球科技制高点的重要经验之一，尤以日本经验最具代表性和启示性。二战后，日本创立了独具特色的技术研究组合（以下简称“技术组合”），探索出技术创新联盟新的组织形式和运行机制，对集成电路、工业智能化等领域的尖端科技赶超产生了战略性的推动作用，揭示了除特定历史因素之外的一般性成功要素。

（一）法制保障：动态优化顶层法律，靶向激发组织活力

二战后，垄断资本主义和西方发达国家的跨国公司快速发展，同期日本中小企业数量众多，处于全球竞争劣势地位。尽管企业自发组建了临时性、契约型的创新联盟和属于独立法人的科技开发股份公司，但前者存在法律地位模糊、组织松散、难以嫁接优惠政策等问题，后者过于偏重应用型开发和技术商业化目标，均面临研发投入强度远低于西方发达国家的困境，对更加决定全球市场地位的基础研究和共性技术攻关涉及有限。

为应对这一历史性挑战，日本以国家科技产业创新战略（年确立为科学技术立国战略）和企业发展需要为引领，以顶层法律为保障，以国家重大科技计划为带动，以技术组合为载体，加强官、产、学联合和政策激励，最大化共享利用科研资源，着力提升企业创新能力和国家产业竞争力。

1.年，日本政府通过《工矿业技术研究组合法》，配套出台一系列财税政策，由政府推动公共科研院所和多个具有竞争关系的民间企业组建技术组合，开展产业基础、共性、关键技术攻关，-年组合数量累计达个。从制度创新看，以填补前沿科技领域空白为导向，日本依托技术组合，形成以合作为主导、兼顾竞争的制度安排，政府在此阶段发挥了关键性的引领和支持作用。从组织创新看，出台的顶层法律一是确立了技术组合的特殊法人地位，其介于公益法人和公司法人之间，具有不以盈利为目的的半公益性质，成员共同分担研发费用，拥有平等投票权，完成既定目标即解散（实际持续时间为数年至十余年）。二是解决了阻碍组合发展的重大障碍。较之契约型联盟，技术组合作为特殊法人，对外可明确民事行为责任，以组合名义开立银行账户，便于享受财税政策；对内可适用专利法（职务发明条款等）规定，激励保障知识产权，便于内部财产管理、技术成果处置、成员权责划分等制度建设。较之科技开发股份公司，技术组合多与国家重大科技计划绑定，吸纳了政府这个关键主体，接受研发补助，形成官产学合作模式，既保障了研发投入的可持续性，又破解了共性技术开发布局不足的难点。年，44个技术组合研究总经费为亿日元,其中政府补助占50.9%，成为重要的资金来源。

超大规模集成电路技术共同研究所（TheVeryLargeScaleIntegratedCircuits(VLSI)ProjectResearchPolicyInstitute，以下简称“VLSI组合”）和超尖端电子技术开发机构（AssociationofSuper-AdvancedElectronicsTechnologies，以下简称“ASET组合”）是此阶段成立的两家代表性技术组合。在年通产省成立的“VLSI研究开发政策委员会”指导下，年成立的VLSI组合以缩小日美半导体技术差距为目标，集中优势资源实施联合攻关计划（即超大规模集成电路开发计画）。年成立的ASET组合依托国家“超尖端电子技术开发计画”，目标是在电子器件半导体、磁记忆、电光学显示等前沿技术领域形成新的全球领先优势。

表1日本两大代表性的技术研究组合

资料来源：根据参考文献自行整理。

2.年6月，日本政府颁布修订后的《技术研究组合法》。21世纪经济全球化深入推进，科技革命由制造业延伸至更广泛的国民经济社会领域，技术交叉、行业融合特征日益凸显，前沿科技突破更具长期性和不确定性，竞争性技术催生的新需求更加个性化且瞬息万变，供给响应速度要求提高，资源配置难度不断加大。修订后的《技术研究组合法》不仅继续保留和优化各项激励政策，以更好发挥政府作用，应对尖端科技攻关的挑战，而且大力推动制度再创新，以更加充分利用市场力量，发挥企业的市场响应机制和资源动态配置优势。一是拓展合作领域，由工矿业延伸至服务业和农业；二是降低设立门槛，发起人企业数量低限由3家调整为2家；三是扩大成员类型，不仅包括企业，大学、独立行政法人研究机构等机构均可参与；四是提升运营弹性，技术组合既可继续裂变出新的组合，以挺进新涌现、相关联的细分科技领域，又可重组或裂变为有限责任公司、合伙企业等法人实体，强化竞争性技术商业化运作的灵活性、多样性与协同性。

（二）精准布局：厘定市场布局和合作攻关的突破重点

1.确立应用市场的突破方向

二战后，美国对日政策因势调整，“有保有压”。日本政府抓住机遇，集成电路技术攻关以面向民用市场为主，实现产业启动和市场布局的差异化突破。这一选择兼具特殊的历史地缘因素和一般的竞争策略因素。经济重建初期，基于日美同盟关系和日本作为美国在远东抵御中苏影响战略基地的角色，日本半导体产业获得美国两方面支持：一是关键技术授权。日本电气于年得到仙童半导体公司技术授权。日本政府推动该技术分享至三菱、夏普、京都电气等厂商，形成日本集成电路产业起步的核心力量。二是默许市场保护。50-70年代，日本分别制定了《电子工业振兴临时措施法》《特定电子工业及特定机械工业振兴临时措施法》等有助于国内市场保护的法律。同时，鉴于战后军事发展受限，日本早期的集成电路产业发展只能侧重于民用市场，而同期美国以军用市场为主导，民用市场布局寥寥，恰好形成美日之间的差异化竞争格局。

20世纪80年代，日本集成电路产业异军突起。美国为再次确保领先优势，一方面施压日本开放国内市场，另一方面支持IBM由军用研发向民用研发延伸，开发全球首个高性能、微型化计算机系统（即“未来系统”，Futuresystem）。随着由市场保护走向市场开放，日本政府依托超大规模集成电路开发计画和VLSI组合，明确以IBM技术为对标和赶超对象，自主研发芯片，贯彻国家科技赶超战略。

2.明确技术攻关的合作边界

凝聚具有竞争关系的技术组合成员企业，厘定合作边界，消除企业戒心，是一项系统性挑战。日本将技术合作划分为产前竞争阶段和竞争性开发阶段，以法律将合作边界框定在不易改变成员彼此竞争地位的产前竞争阶段，重点突破基础共性产业技术，降低成员的核心技术外流担心，找到组织利益共同点。政府仅对产前竞争阶段予以补助，通产省严格把关科研课题的公益属性。同时，尽可能守住“50%资助比重线”，将政府补助控制在技术组合总研发费的50%以内，以规避国际社会对大规模产业补贴和违反竞争中立原则的质疑。

以VLSI组合为例，集成电路微细加工技术及设备、硅晶圆结晶等共性技术，以及工艺处理、检测评价、装置设计等技术的共性部分，由共同研究所攻关，技术成果由成员企业无偿共享。此后进入竞争性开发阶段，IC设计及工艺处理、检测评价、装置设计等个性化技术，由成员企业及所属研发机构自行攻关，防止特有知识产权泄露模仿。

资料来源：根据参考文献自行整理。

图1VLSI组合的攻关合作体系和合作边界

资料来源：根据参考文献自行整理。

图2ASET组合的攻关合作体系和合作边界

（三）通力合作：一流投入、配置、融合的“三位一体”

VLSI组合是日本首次组织具有竞争关系的企业所成立的稳定运行的共同研究所，尽管最终取得重大成就，但初期实施进展并不顺利，反映出最普遍、最核心的问题：成员单位戒心较大、相互提防；科研人员临时抽调，派遣的二流、三流技术员形同搅局；各行其道、互不往来现象十分普遍，直接导致参与各方难以全心全意投入，组织无法胜任重大艰巨的历史使命。

经过波折，日本政府找到了解决方案，推动VLSI组合成为同心协力、攻无不克的有机整体。丸红科技的木村市太郎曾评价“一流企业的一流人才全心全意地的投入，才是计划成功的关键”。从商业文化大环境看，日本奉行东西融贯的哲学思想，其现代企业之父涩泽荣一主张经济发展应将“盈利”与“无私”相结合，实现“义利合一”；其市场经济体制特别强调诱导性计划和政商协调，以增强市场功能、弥补市场失灵，提高市场效率主要依靠尊重秩序而非无序竞争。这为VLSI组合化解成员防范戒备，以共同目标引领精诚合作提供了商业文化保障。从具体的实施手段看，最关键的一点是充分发挥政府和“关键旗手”的引领协调作用，成功提升了组合凝聚力。

1.强化关键核心角色作用

VLSI组合采取理事会领导下的所长负责制，理事由通产省代表和成员企业总裁组成，主席由理事轮流担任，秘书长由通产省出身的离职官员担任。理事会下设运营企划委员会，成员由各公司分管半导体工作的副总裁级高管及通产省所属电子技术综合研究所相关负责人组成。凡是适于中立的职务均由通产省出身的人员担任，其出身和资历均要足以赢得成员的信任，最大化确保组织的行业公益性。

德高望重且专业过硬的行业开创人、技术大咖、退休高官等“关键旗手”发挥了不可或缺的协调统合作用。在VLSI组合成员各自为政的艰难时期，日本半导体研究的开山鼻祖垂井康夫被选定为共同研究所的所长。垂井康夫具有电气工学专业背景，又在业界颇具声望，更对成员企业及其核心人才十分了解，能够使成员企业心悦诚服，改变孤军作战的局面。通产省退休官员根岸正人被选为理事会中的业务领导，不仅拥有实施国家重大科技计划的丰富经验和较强的行政协调能力，更对成员企业的能力和诉求把握精准，通过有效沟通化解了合作冲突，为垂井康夫的领导工作提供了重要铺垫。

表2VLSI组合关键旗手的配置及从业优势

资料来源：根据参考文献自行整理。

资料来源：根据参考文献自行整理。

图3VLSI组合的关键旗手配置及重点研究领域的责任主体配置

2.解决了组合运行三大难题

一是解决了一流资源投入难题。一流资源投入是技术组合成功的先决条件，政府发挥了VLSI组合成员企业和“关键旗手”遴选的决定性作用。日本电气、东芝、日立、富士通、三菱电机均为日本集成电路产业发展的先锋，拥有大型研究计划的直接或间接合作经验，全部由通产省选定。垂井康夫、根岸正人等“关键旗手”点兵点将，提出动议名单，由政府共同协商议定，使得成员企业均派遣最优秀的技术骨干和一流工程师参与攻关。

二是解决了一流资源配置难题。一流资源配置是技术组合成功的关键一环。VLSI组合（共同研究所）下设六个技术研究室。第一至第三研究室负责基础性的半导体精密加工设备研发。在通产省和垂井康夫的协调下，由技术积累厚重的日立、富士通、东芝分别派遣主任级人选，按照各自技术路线独立平行开发。三个研究室组员主要从主任人选所在企业抽调，在该领域起步较晚的三菱电机和日本电气分别加入其中。第四研究室负责最基础的硅结晶技术研发，主任人选来自通产省所属的电子技术综合研究所。第五至第六研究室分别负责工艺处理、检测评价与装置设计的共性技术研发，主任人选分别由三菱电机和日本电气派出。第四至第六共三个研究室的组员，以打破企业界限为原则尽量在成员企业中等额抽调。

资料来源：根据参考文献自行整理。

图4VLSI组合的技术主责人、组员配置及相互交流融合机制

三是解决了一流资源融合难题。协调融合是整个运行闭环中最为关键的“最后一公里”。除有利于深度融合的各项基础性制度外，政府和关键旗手共同引导建设坦诚交流机制。第一至第三研究室虽相互独立隔离，但属于不设门的开放式空间隔离，隔离物为书架之类的物品，研究员可自由相互行走、参观、交流，且共用一个无尘室。此外，每隔1-2周组织科研交流汇报，适时发起户外旅行、节假日聚会等联谊活动，缩小了工程师的心理距离，融合成为真正的“组织”。

（四）协同支撑：充分调动一切资源力量服务核心目标

日本技术组合的成功不仅在于组织本身，更是“功夫在诗外”，优良的网络化创新支撑条件功不可没。从创新链上下游看，VLSI组合的不少研究项目一方面分包给成员企业另行组建的技术组合，如日立、三菱、富士通联合建立的计算机共同研究所，以及日本电气和东芝联合成立的日电东芝信息系统共同研究所。另一方面分包给集成电路上游企业（如设备制造商）乃至一些大学科研院所。-年，与VLSI组合挂钩的上游企业数多达50余家，几乎囊括境内所有大型半导体生产企业。从综合支撑条件看，早期日本政府资助企业建立先导性研究设备，廉价开放国有试验研究设施，后期逐步完善科技振兴基本条件并将共享机制法律化和制度化，使资源共享理念贯穿于科技发展历程。例如，陆续出台《科学技术政策大纲》《研究交流促进法》《共性技术研究促进法》等法律法规，建立国立大学共同利用体制、大型尖端科研设施共同利用体制等，推动“设备共用，接受民间委托”；在科学技术厅下设科学技术振兴事业团，发挥科技信息、技术斡旋、成果转化交易的中枢作用等。

（五）实践成效：产生了卓著创新成果和经验溢出效应

1.卓著创新成果

为期四年的超大规模集成电路开发计画于年顺利完成。除产生千余项高价值专利外，VLSI组合在光刻装置和大口径晶圆研制方面取得了开创性突破，成功研发出关键加工设备——缩小投影型光刻装置（Stepper），奠定了日本半导体设备领域的先发优势地位。计画启动前，日本80%的半导体设备从美国进口；计画结束至80年代中期，日本半导体生产设备全部实现国产化；至80年代末日本半导体生产设备的世界市场份额超过50%。

在计画实施周期中，日本企业还强化了动态随机存储器的认知与开发，激发了该细分领域的产业赶超。巅峰时期日本电气、东芝和日立排名动态存储器制造全球前三，市场份额超90%。-年，日本企业半导体市场份额由26%升至45%，而美国企业份额由61%降至43%；年全球十大半导体企业中日本企业占据六席。

超大规模集成电路开发计画的成功，带动“超尖端电子技术开发计画”、新一代半导体研究计画“飞鸟计画”、“系统级芯片基础技术开发计画”等计画出台，均不同程度地推动了日本集成电路关键基础技术和测试工艺技术的发展。

资料来源：汤之上隆《尔必达到底是什么》，JapanBusinessPress网站，年4月5日

图5超大规模集成电路开发计画（VLSI组合）实施的主要成效

2.经验溢出效应

日本技术组合的成功产生了全球性影响，特别是激发了原来的行业领导者美国和后进跟随者韩国的技术创新组织变革。

美国为应对日本日益逼迫的竞争，不得不站在国家安全的高度，借鉴日本经验，一是组建SEMATECH。年，在联邦政府支持下，由美国半导体工业协会（SIA）成立非营利的半导体制造技术战略联盟（SemiconductorManufacturingTechnology），采取董事会负责下的项目管理制，涵盖约名研发人员和代表美国约85%的半导体制造能力，成为助推美国年重新夺回世界第一地位的里程碑。经费由11家成员公司和国防部平摊，研究成果实施组织共享。二是强化法制保障。美国国会年通过《国家合作研究法案》、年通过修正案，降低了合作攻关的法律门槛和反垄断诉讼案中的赔偿责任，解决联盟发展受反垄断法制约的问题，推动合作范围由研究开发延伸至合作生产。三是引领协同融合。SEMATECH运行初期的各自为战与日本VLSI组合极为相似。美国集成电路领域的开创者诺伊斯发挥了“关键旗手”作用，引领推动了组织的协同创新。同样，在年以产业创新联盟方式组建的美国微电子与计算机技术公司中，美国海军上将、前中央情报局副局长博比·英曼被任命为首任CEO，不仅在改变美国大企业互不合作历史传统的过程中发挥了“关键旗手”作用，而且积极游说美国政府放松反托拉斯法限制，为联盟争取了大量的政策支持。四是适时战略调整。鉴于自由竞争的制度和文化底蕴，加之日美两国产业政策等方面的差异，政府于年退出该组织，SEMATECH自年被准许外国半导体企业加入，后演变为纯粹的民营化研发组织和美国集成电路行业开展国际合作的重要平台。

韩国深受日本文化影响，在美国基于美韩同盟关系的支持下，于80年代后期模仿设立了以电子通信研究所（ETRI）为牵头单位，涵盖一批核心企业、科研机构和多家政府机关的共同研发组织，聚焦高性能DRAM及其设备、材料技术攻关，成为韩国半导体产业“逆周期投资”战略和集中优势资源重点突破策略的先行军。年韩国进一步组建了下一代半导体研究开发事业团，成功实施了科技攻关计划。-年间，韩国政府向该事业团投入亿韩元研发补助，占其研发总经费的47%。

二、我国产业技术创新战略联盟发展成就与问题

我国技术创新联盟发展经历了企业、地方自发筹办和国家试点推动两个阶段。自国家试点启动以来，国家级产业技术创新战略联盟（以下简称“战略联盟”）作为体制机制改革的成果、科技产业结合的平台和国家技术创新体系的重要载体，一方面发挥了引领带动产业技术进步的示范作用，另一方面在新形势下面临着更快更优践行历史使命的更高要求。

（一）取得了重大进展和突出的发展成就

年，党中央、国务院做出建设创新型国家的战略决策，部署打造以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。-年，《关于推动产业技术创新战略联盟构建的指导意见》（以下简称《指导意见》）和《关于印发关于推动产业技术创新战略联盟构建与发展的实施办法（试行）的通知》（以下简称《实施办法（试行）》）发布，国家科技部牵头推动产业技术创新战略联盟建设试点，引导成立了中国产业技术创新战略联盟协同发展网中国产业技术创新战略联盟协同发展网（中关村国联产业协同创新发展促进中心）（以下简称“联盟协发网”）。

作为国家技术创新工程的三大载体之一，战略联盟现有家，其中-年有11家新增加入联盟协发网并参与试点。经过十余年的发展，战略联盟已成为推动各自产业重大技术创新和产学研协同创新的新型组织。根据年11月发布的《年度产业技术创新战略联盟活跃度评价报告》，在参评的99家战略联盟中，活跃度高和较高的有54家，达到参评联盟的54.55%，占联盟总数的34.39%，其中22家战略联盟连续3年保持高活跃度，在组织机构建设与运行、产学研深度融合协同创新、引领支撑产业创新发展等方面取得突出成效，被评为“A级活跃度产业技术创新战略联盟”。

（二）缺乏对四大成功要素的精准把握和系统实践

当前，战略联盟仍处于加速发展的中期阶段。从现实需求看，关键核心技术自主创新不足，“卡脖子”清单尚未明显“瘦身”，对产业链供应链支撑力有限。从未来视角看，前沿科技布局和突破不足，基础研究尚为薄弱。从运行系统看，整体效能不够高。面对我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求、国际环境变化带来的新矛盾新挑战，亟需更快更优更强发展。

上述问题的核心在于：在新的国际环境和我国现实条件下，对技术创新联盟四大成功要素还缺乏精准认知和系统实践。

1.战略联盟技术攻关的法制保障还不够。中美战略竞争日趋激烈，全球科技角力白热化，联盟发展需要更与时俱进的顶层法律环境。尽管战略联盟获得《指导意见》《实施办法（试行）》的指引和支持，同时我国也出台了一系列促进科技、制造业、民营企业技术创新的法律法规，但是总体上规范和支持战略联盟发展的政策法规较为零散，尚未形成系统化引导支持体系。在全球大国科技竞争持续深化、美国出台《年战略竞争法案》的背景下，抢占科技竞争制高点的迫切性与日俱增，我国战略联盟的发展亟需强化系统性和时效性的顶层设计，提升法制保障的战略层级。

2.战略联盟技术攻关的精准布局还不够。国际上核心技术的“开放式垄断”，更加导致精准布局的难度成倍提高。技术攻关精准布局的不足主要体现在三个方面：一是家战略联盟并行发展，政策上“雨露均沾”，国家核心技术攻关战略的突破策略和路径仍不明晰。二是多数战略联盟要么布局在核心技术“主航道”，跟在发达国家之后走传统技术路线，“技术追赶陷阱”风险突出；要么在布局“新航道”、新技术路线时忽视成果产业化的市场定位、需求、容量等问题，立项上倾向于选择影响大、经费足、好鉴定、易得奖的国家任务，“市场育技术”战略未能充分实施。三是战略联盟准的公益性定位不突出，合作目标短期化，多为解决联盟成员的单元技术问题，缺乏围绕战略性、前瞻性、面向产业长远发展的关键共性技术合作内容。

当前，第四次科技革命尚未真正爆发，世界经济总体上仍徘徊在互见真章的存量拼杀时期。民用和军用市场的布局空白日趋稀少，绝大部分领域已被发达国家的先进技术和知识产权抢先覆盖，专利壁垒异常复杂。发达国家科技企业之间的股权交叉和多层嵌套，使得对华核心技术封锁由类似于瓦森纳协定的政治组织形式，走向类似于荷兰ASML的市场组织形式，明为“自由竞争”、实为“开放式垄断”。我国基本不可能获得日韩在科技赶超阶段所拥有的承接欧美核心技术转移、大张旗鼓保护国内幼稚产业的宽松环境。这就决定了我国战略联盟在突破策略、赛道布局、技术路线等方面实现差异化精准布局的难度成倍提高。另一方面，我国中产阶级规模持续扩大，新发展格局下14亿人口的超大市场优势加速释放。一些世界级的新需求、新业态率先在我国涌现，军民融合前景日益广阔，为我国技术攻关方向提供了更多的新兴选项支撑和需求保障。

3.战略联盟技术攻关的通力合作还不够，始终面临契约型合作模式松散、内部竞争博弈思维和外部商业文化氛围所共同造成的组织分力。全球竞争的严峻性，导致我国技术攻关难度趋大、投入更多、周期拉长、风险升高。越是“卡脖子”和前沿技术领域，越是要求最强的资源配置和全心全力的合作机制，建立促进联盟通力合作的“竞合”文化氛围和组织模式，成为一项异常关键的“先手棋”。

日本技术组合以特殊法人的组织模式，为形成“竞合”文化和利益保障机制提供了一个可行的基本条件。我国战略联盟多采取契约型合作模式，尽管有协议的约束，但成员往往由于市场竞争关系，导致导致责、权、利分配不均，合作机制不稳定不持久。成员间互信不足，相互戒备，各行其道，由此产生的组织分力时有发生。科研项目实施时各成员临时抽调二流、三流技术员，无法形成应对艰巨挑战的全心全意协同能力，实质上形成“联而未盟”“联而难盟”。相对松散的组织模式、竞争高于合作的思维惯性与行为惯力，成为技术攻关合作效率不够高、成就不够大的根源。一些与战略联盟相关的重要市场主体和关键个体还缺乏长远经济目标、产业使命精神和新商业文化的成熟主张，更是造成联盟难以实现通力合作的重要因素。

外部文化环境也会对联盟的合作攻关形成潜移默化的影响。一方面，伴随着40年来市场经济的建设和升级，在商业文化大环境中，更适用于一般性市场领域的竞争理念，逐步向更适用于产前竞争阶段的“竞合”理念转变。但是，这种有益转变在业界、政府、个人中还不够彻底，总体上竞争思维、零和博弈还是大于竞合理念、正和博弈。另一方面，我国传统优秀文化的底蕴优势也不容忽视。“义利合一、志功双规”的思想已传承有两千余年。我国在社会主义建设中也始终积极发扬顾全大局、平等协商、互助互让、开诚布公的优良传统，这为战略联盟加快形成“竞合”文化小环境提供了重要背书。

4.战略联盟技术攻关的协同支撑还不够，网络化创新环境与战略联盟之间的紧密互动关系还需要进一步落地和强化。关键核心技术的开发突破和迭代嬗变，需经历路线确立、技术改进、模式试错、社会需要与市场需求持续互动升级的过程，进而要求形成基础技术、配套技术、外围技术、商业模式、价值网络等组成的协同支撑生态系统。

我国科技基础条件平台建设和科技体制机制改革正全面提速，全国上下积极打造以国家实验室、国家技术创新中心等为核心的战略科技力量，推动科技资源共享利用；全国科学院联盟文献情报共享平台等持续优化运作，“科创中国”平台于年5月上线，“十四五”时期还将构建国家科研论文和科技信息高端交流平台等重大科技服务载体。但总体而言，现有创新基础条件和科技体制机制改革还处于建设探索阶段，仍不够落地；产业、科技各界参与战略联盟生态建设的广度和深度仍然有限，缺乏标杆案例，“战略联盟+网络化配套”的协同支撑体系有待进一步完备和高效运行。

（三）“更好发挥政府作用”面临开放新规则约束

著名科学家钱学森早已指明“虽然在早期，技术与科学研究是以未加计划的、个体的方式进行的，可是到了今天，在任何主要国家，这种研究都是受到认真调控的”。我国正在不断完善社会主义市场经济体制，着力建设“有为政府、有效市场”。在“更好发挥政府作用”、完善科技政策环境、推动创新基础条件和网络化体系建设方面，已经取得全方位重大进展。

随着更高层次、更宽领域对外开放的深入推进，我国与国际经贸规则的接轨日益加强，一些技术性法规向强制性法规方向发展。基于全球科技地位竞争，发达国家主导的高水平自贸协定谈判，在我国循序坚守科技政策普惠性和竞争中立原则之外，施压提出修订更多边界内措施、超越我国阶段性开放义务的不合理诉求。当前的政策支持仍以重大科技计划、研发补助等直接方式为主，很多传统的施策方式越来越容易造成国际贸易争端而使相关政策不得不暂缓或夭折。

新形势下，在把握技术创新联盟四大成功要素、推动战略联盟更高水平发展方面，一方面需要对“更好发挥政府作用”的战略认知进行再强化，另一方面需要在接轨适应开放新规则的基础上，探索更加体现市场化、间接式特征和隐含国家背景的施策操作方式，在特定历史阶段实现政府角色更科学、更审慎、更巧妙的再补位。

（四）面向未来、更可持续的制度建设亟待前瞻部署

我国战略联盟的活跃度总体上仍不够高。全球范围内，技术创新联盟的失败案例更是远多于成功案例。日本、美国等国家的一些技术创新联盟甚至经历过先成功、后失败的历程。环境越趋复杂严峻，技术创新联盟成功的约束条件越大越紧。为提高战略联盟的创新绩效和长久生命力，形成更具时代性、系统性、可持续的成功要素体系和探索经验，构建全球最佳实践平台，充分彰显中国特色社会主义制度优势，还存在一些需要前瞻考虑和提前谋划部署的问题：一是联盟壮大后市场机制退化问题。一些联盟发展庞大后的决策往往滞后于市场变化，组织体系和创新生态中一线企业的意见被忽视，开放合作的步伐放缓，使得市场需求与国家战略逐步脱节。二是联盟后期的垄断倾向问题。技术创新联盟是一把双刃剑，容易滑向市场垄断的边缘，以联合技术攻关的外表构成操纵价格、分割市场、限制技术等实质垄断情形。三是联盟新融资渠道开拓问题。技术的不断突破、持续迭代和路线的日益刷新，科技竞争的窗口期越来越短，仅靠政府和联盟资金投入不是长久之计。同时，大量的政府产业基金仍在闲置空转；核心圈层的社会财富冗余和溢出投资能力成倍增长，新的社会融资模式亟待开拓。四是联盟先进制度文化的巩固、升华和溢出问题。联盟成功与否的终极竞争要素在于先进制度、前沿文化和由此形成的理论创新。在信任危机加重的当代商业社会，联盟既需要在组织内部巩固提升来之不易、时有反覆的先进制度文化，更需要以组织文化的不断升华、溢出来逐步带动社会商业文化风气的改进。

三、近期对策：聚焦育成一批先导性试点战略联盟

借鉴日本等发达国家经验，强化国家战略意志和顶层设计，近期聚焦技术层面发展目标，在新形势下把握好法制保障、精准布局、通力合作、协同支撑四大成功要素，在战略联盟或其他成熟的市场化联盟中，择优育成一批先导性试点联盟，当好“卡脖子”技术攻关的“小切口”突破尖兵，在国家科技创新体系中更好发挥战略引领作用。

（一）强化顶层设计，提升法制保障战略层级

将打造先导性试点联盟作为国家科技自立自强和保障产业链供应链安全的战略抓手，开展专项顶层设计。一是择优培育10-20个先导性试点联盟。日本以1亿人口的体量支撑了一个最为成功的VLSI组合，我国可照审慎、集约的原则，以14亿人口的超大体量支撑打造10-20个顶级先导性联盟，在国家战略联盟名单或其他条件成熟的市场化联盟中拔尖精选，暂时性地避免雨露均沾和不切实际的一哄而上。二是建立高于国家部委的统筹协调机制，建议科技部作为具体牵头部门，为先导性试点联盟法治化运行提供战略和方向指引。三是修订《实施办法（试行）》，制定出台正式的《实施办法》，梳理衔接其他科技法规政策，形成系统化的法制保障体系。

（二）强化精准布局，推动技术路线动态优化

一是开展市场和技术路线的差异化布局。充分依托超大市场规模、超级人力资源体量的优势，强化央地科技信息情报系统支撑和顶级行业专家会诊，制定并推动“卡脖子技术清单”“军民融合清单”“未来科技清单（未来10年具备商业化可能性）”“国际大科学计划清单”协同联动，厘清主攻边界，优化任务配置，明确“细分市场-共性技术-应用基础研究”的路线图和相应的国际对标对象。

二是强化科研攻关方向的动态优化布局。项目选题和布局要从跟随性转向引领性，包容非共识选题，有敢为天下先的勇气和魄力。应用战略性技术路线图搜寻最优攻关路径，应用产业竞争地图打造自主产业生态系统，应用第三方前中后评估建构起及时动态的反馈机制，强化应用导向和可交付意识。持续搜寻并进入那些周期较短的技术轨道，开创全新领先市场，努力掌控迭代步伐。

（三）强化通力合作，全面改进组织文化体系

一是试行更有利于紧密合作的组织模式。引导推动先导性试点联盟由契约型向民办非企业、公司化等实体型组织模式转变，建立共建共享、持久稳定的产权合作机制和风险分担机制。

二是加强联盟准公益属性和生态化机制。强化联盟的半公益属性和产前竞争阶段合作的职能定位，着重解决行业外部性等市场失灵问题，聚焦产业共性技术研发、行业产品标准、品质评级等规则和制度。制定产前竞争阶段和竞争性开发阶段的界定规则、行为协调标准和两个阶段的高效切换、衔接机制。充分调动上下游企业、核心科研院所等多个创新主体构建网络化生态，充分发挥不同实体的特有优势，灵活实施多元化组织形式，实现合作方式创新和弹性化。

三是打造可持续的“竞合”文化环境。按照政治过关、专业过硬、德高望重的标准，在政府退休官员、产业舵手、技术先驱中甄选具有行业公心、匠人精神、民族责任的“关键旗手”。组织中凡是适于中立的领导性、协调性职务均由其担任，引导联盟形成真正的竞合思维与正和博弈文化，开创统合成员精诚投入、真抓实干的崭新局面。

四是最优配置联盟的成员单位规模。按照必要性、关键性原则，选择互补型行业头部企业为核心成员，建立合作考核与动态调整机制。起步阶段的核心成员数量不宜过多或过少，既要在差异化市场布局上保障学科、技术领域的覆盖面和深厚经验积累，又要在数量上最大化保障沟通协调效率，降低内部交易成本。

五是最优配置联盟业务和职能板块。按照产业基础共性技术的特征和等级设置业务板块，尽可能以公平性为主、兼顾特殊性的原则配置板块负责人及抽调组员。建立矩阵式合作架构和开放式功能空间，凡是联盟所属基础科研机构、人员、设备、资金等均可按研究需要自由组合、流动，打破行政边界、空间分割、身份归属等藩篱，打通技术攻关运行闭环的“最后一公里”。

（四）强化协同支撑，加速完善创新环境条件

一是强化国家级科技服务平台协同和资源共享。进一步依托联盟协发网、“科创中国”、国家科研论文和科技信息高端交流平台、战略科技力量等公共平台，打造以“科技基础设施、科技信息交流、技术交易转化、联盟成员服务”为主牵引的综合服务体系，强化对接落地。

二是鼓励社会化专业服务体系加入联盟生态。积极发展支持联盟的各类专业中介机构，引导鼓励其在成果评估、可行性分析、法规咨询、交易组织等环节提供全程服务，积极加入联盟创新生态。构建多层次的资金投入体系，加强政府和联盟资源整合，带动社会资本积极跟进，鼓励银行、创业投资机构、风险投资机构、科技保险机构等参与联盟建设，运用科技投资、科技贷款、科技担保、科技保险等金融工具，向联盟提供多元化创新金融服务。

（五）强化施策创新，更巧妙的发挥政府作用

一是更加科学合理地把握好政府角色。紧跟我国开放进程与节奏，科学掌控政府角色，在遵循响应WTO规则、“竞争中立”要求及最新自贸谈判议题中处理好原则性和灵活性、表和里的关系，找到施策的操作平衡点，实现行政手段与市场手段的动态有机结合。同时，既要强化对权力的自我控制和外部监督，又要在“竞合小气候”建设中发挥表率作用，打破部门界限，消除政策分力。

二是优化政策资源投入和支持机制。最大化利用WTO补贴与反补贴条款，用足对产前竞争阶段50%的研发资助空间，增强政府部门间补贴政策的统筹协调性，规避重复交叉补贴造成的比例超限。存量和新出台措施应以非专向性的非可诉补贴手段为主，对可诉补贴实施灵活、审慎操作。深入改革补贴方法，尽可能采取混改基金、社会招标等方式，对科技成果产业化的股权投资应限制在一定比例内，并规定退出时限，消除外界疑虑。借鉴国际经验，探索将一些部门规章上升为法规，结合提高国内技术标准、维护公共安全等条款，实现核心科技政策的法制化、开放性、普惠性表征特点和倾斜式支持的内核特征。

三是善用“政府背景、社会化运作”模式。以业务指导、章程约定等方式，引导组建一批为联盟服务、承载特定任务的中介组织和法定机构等，在非股权层面体现政府背景，使之成为落实联盟扶持政策的市场主体，以及政府施策手段由直接式转向间接式、由行政式走向市场化的组织载体。

四是善用例外条款和惯例加强创新链支持。围绕先导性试点联盟构建面向竞争性技术产业化的中小企业集群，形成联盟的中小企业“子系统”，借鉴国际通行做法，利用WTO《政府采购协议》例外条款，以中小企业支持计划对竞争性技术开发阶段精准资助。防止生搬硬套WTO规则，深入研究利用WTO对等原则、发展中国家过渡期条款及其他例外条款并制定反制预案，抓住发达国家主导的更强约束条件尚未真正落地的窗口期机遇，博弈争取产业补贴负面清单下对高新科技产业补贴的例外豁免，尽早形成某些领域技术突破的既成事实。

四、中远期策略：注重制度文化引领，推动联盟行稳致远

待先导性试点联盟发展较为成熟之后，中远期面向未来科技布局和组织模式、运行制度、文化层面的创新，推动试点联盟发展成为更可持续、更彰显中国制度优势的顶级联盟，形成全球最佳实践平台。

（一）建立更有生命力的组织战略和市场机制

一是动态调整联盟战略。在联盟发展壮大后，应更加注重市场端的信号反馈，及时调整联盟战略、组织模式和传导落实国家战略的机制。联盟步入稳定期后，应专注实施为企业服务的战略，任命熟悉企业技术需求与运作模式的关键旗手；到达转型期时，任命有创新精神且有改革魄力的关键旗手，引领联盟发展方向和合作模式适时更新。二是建立更共建共享的市场机制，深入践行技术资源、产权共享机制和技术开发、组织管理等领域的民主集中制，大力推进规范治理，充分调动创新生态中的一线合作方，政府作用兑现后有序退出，促进联盟组织及成员单位由市场自发走向市场自觉。三是建立更开放包容的市场机制。着眼技术迭代升级、行业知识库扩充、技术轨道刷新的需要，充分利用多边合作机制和多种合作渠道，精选合作领域，开展“合作+并购”等灵活多样的科技合作和产业化活动，深化研发责任共担、创新利益分享的伙伴关系。

（二）加强反垄断预研和预案建设

站在联盟全生命周期的视角，加强产业政策与竞争政策的协调，在更高水平开放环境下以巩固竞争政策的基础性地位为导向，落实《反垄断法》《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》《国务院反垄断委员会关于知识产权领域的反垄断指南》的原则和要求，强化对技术创新联盟协议的公平竞争审查机制，探索建立听证制度，扩展执法触角，阻止和惩治意在实施市场垄断的行为。跟踪研判联盟运行新特征，，必要时出台反垄断专项指南，强化公平竞争的法制保障。

（三）延伸创造新的社会融资可能性

改进科技界和经济界合作的框架条件，试点统合利用政府、国企闲散的产业基金资源，可考虑面向国有企业，提取基础研究特别基金，或政府和企业共同设立科学基金，形成市场化的强点支持机制。利用社会核心圈层的财富冗余和溢出投资能力成倍增长的态势，引导激励市场先驱为未来肩负起社会责任，积极筹措面向技术攻关、基础研究的使命型捐赠资金或准公益基金，创造新的社会融资可能性。作为回馈补偿，可探索制定国家功劳簿，加大个人或企业捐赠基础研究的税收优惠，以市场化原则支持捐赠主体在其主业领域获得更大发展机会。

（四）打造新时期“商业文化风向标”

持续强化政府和“关键旗手”引领，加强宣传措施合力赋能，在巩固、提升联盟“竞合”文化基础上，将“义利合一”的传统价值观和社会主义优良传统融入联盟基因，进一步升华形成市场组织的“人本化竞争、互助互促、力争上游”的文化风向标，继而逐步带动联盟创新生态中的市场主体以及社会商业文化风气潜移默化的转变。

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